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垃圾發電項目補貼該取消嗎?
在對十三屆全國人大二次會議第8443號建議的答複中,財政部明確表示,“經財政部、發展改革委、國家能源局、行業協會等方麵認真研究,一方麵,擬對已有項目延續現有補貼政策;另一方麵,考慮到垃圾焚燒發電項目效率低、生態效益欠佳等情況,將逐步減少新增項目納入補貼範圍的比例,引導通過垃圾處理費等市場化方式對垃圾焚燒發電產業予以支持”。  
消息一出,讚同與反對者皆有。有觀點認為,由於性質差異,將垃圾發電納入可再生能源發電範疇,本就存在不合理性,退補是正確之舉。也有專家認為,作為解決垃圾圍城問題的主要舉措,垃圾發電應該得到支持,短期內退補將挫傷產業發展,帶來嚴重的環保問題。垃圾發電項目補貼該取消嗎? 
財政部明確發出“退補”信號 
垃圾發電項目的補貼依據,源自國家發改委於2012年發布的《關於完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》。2006年之後核準的項目,均先按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算。上網電價高出當地脫硫燃煤機組標杆上網電價的部分實行兩級分攤,當地省級電網負擔0.1元/千瓦時,其餘部分納入可再生能源電價補貼。換言之,垃圾發電項目的收益,主要由垃圾處理費、上網電價與補貼部分構成。 
今年全國“兩會”期間,記者曾拿到這份第8443號建議原文。《建議》提出:新能源汽車、光伏補貼退坡,主要原因之一是同類產品替代性較強。比如,二者分別有汽油車和柴油車、其它能源作為替代品。但在我國垃圾處理能力缺口依然較大的情況下,焚燒發電具有周期短、占地小、減量高等不可替代的優勢,且經過多年實踐,其排放可嚴格確保達標。退補或直接影響產業發展模式,加劇行業非規範競爭,可能對我國環境質量改善產生極為不利的影響。 
對此,《建議》稱應充分論證垃圾發電的環境效益和社會效益,研究差異化補貼方式平衡不同區域項目盈利水平。 
財政部回複表示,2016-2019年,中央財政共撥付可再生能源電價附加補助資金超過3000億元,其中用於生物質發電(含垃圾發電項目)378億元,占比為12%。但是,“可再生能源電價附加補貼政策屬於能源政策,設立目的是解決能源結構問題,而非環保政策;在生態環境保護領域,中央層麵有專門的政策和支出途徑,近年來中央財政支出力度都是不斷增大的”。介於垃圾發電項目效率低、生態環境效益欠佳等情況,“將逐步減少新增項目納入補貼範圍的比例”,下一步擬對可再生能源電價附加補助政策進行調整,放開目錄管理,由電網企業直接確認符合補貼要求的項目及對應補貼金額。
“生態環境效益欠佳”爭議最大 
“對於項目效率低的判斷,十分精準。生態環境效益欠佳的結論,我明確反對。”中華環保聯合會廢棄物發電專委會秘書長郭雲高告訴記者,協會以“意見函”的形式,已於10月23日向財政部發去反饋意見。 
郭雲高表示,垃圾發電項目的建設初衷,在於解決處置問題,而不是傳統意義上利用燃料發電。相比發電效益,其環保、社會價值更甚。對於“項目效率低”的判斷,恰恰說明能源效益本來就不是垃圾發電的主要貢獻,要求其與風電、光伏發電項目一樣提高發電效率、降低成本,逐步降低對可再生能源電價補貼政策支持是難以實現的。  
“在傳統填埋、堆肥等方式難以為繼的情況下,垃圾發電已成為能夠大規模、連續性處置垃圾的主要手段,生態環境效益不是欠佳,而是在環保方麵發揮了關鍵作用。”郭雲高認為,貿然退補甚至可能傳遞錯誤信號,讓不了解的人誤以為,焚燒不再是國家鼓勵支持的處理手段,與現有產業政策衝突。 
E20環境平台固廢產業研究中心負責人潘功進一步表示,與電廠用煤相比,垃圾發電燒的是廢棄物。參照環保、效率等指標,將二者放在一起直接對比並不公平。“補貼退出與否,不僅是看垃圾發電產業自身發展,而要結合垃圾處置的整體現狀。在處置缺口較大、能力尚未完善的情況下,我認為現在退補為時過早。” 
不過,也有部分人士支持退補。一位未具名的專家坦言,生活垃圾中雖含有大量生物質,但受到廚餘組分高、含水率高和熱值低等影響,與生物質、乃至可再生能源發電不能完全等同,將其簡單納入可再生能源發電範疇,全額補貼的做法本就牽強。 
磐之石環境與能源中心的一份研究報告還提出,部分垃圾發電項目通過摻燒化石能源、騙取可再生能源補貼。相關部門雖已展開管理、遏製,但並未從根本解決上述問題,這樣一來也有悖於補貼政策的初衷。
精準投資、精益生產是趨勢 
記者不完全統計發現,在近期垃圾分類新政的推動下,垃圾發電項目正在迎來發展“小高潮”。目前,全國在建、擬建的垃圾發電項目已超400個,若按“十三五”規劃目標計算,這些項目將在今明兩年迎來集中落地。麵對退補信號,不止一家企業負責人坦露擔憂。 
“電價補貼是項目投資回報的重要部分,取消將對處於籌備和建設期的項目產生較大影響,甚至導致資金鏈斷裂。因為企業在決定投資項目時,投資回報測算均包含電價補貼。”一位國內主要垃圾發電企業的負責人表示。 
潘功也稱,由於垃圾處置的實際需求量較大,不少項目已處於超負荷運營的狀態,退補難免給企業造成影響。“一旦真的退補,企業除了強化管理,進一步降低成本,還可與地方政府協商,通過提高垃圾處理費的方式,填補一部分損失。此外,垃圾分類政策若能推行好,從前端加強處理,還可在一定程度上提高焚燒熱值,燒的越多、企業收益越高。” 
結合垃圾發電項目的“重資產”屬性,中國節能環保集團有限公司總經濟師鄭朝暉表示,獨特的公益價值,決定了項目收益水平有明顯天花板。隻有不斷提升管理水平,才能克服政策邊際、環境邊際、成本邊際與收益邊際帶來的挑戰。“垃圾發電行業正由拚規模走向拚質量,粗放型企業的生存空間將越來越小,精準投資、精益生產是趨勢所在。” 
潘功還提醒,根據現狀判斷,補貼或將不會直接取消,更可能由中央下放到地方補貼。“盡管沒有直接退補,但介於地方財政的支付能力,補貼支付周期可能被延長,期間同樣麵臨很多不確定因素。對此,企業同樣要做好準備。”